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“十二五”节能减排决策始末

争论一年的“十二五”节能减排目标，终于揭开谜底。

上周六，温家宝总理在政府工作报告中正式披露，“十二五”单位GDP能耗下降目标确定为16％。同时公布的还有新增的约束性指标，二氧化碳排放降低17％，以及非化石能源占一次能源消费比重上升至11.4％等。

这些看上去缺乏色彩的数字，将决定未来五年中国节能减排的走向，也将对未来五年中国经济发展产生重大影响。

刚刚过去的五年，20％的单位GDP能耗下降指标已经让地方政府经历了“过山车”的过程——从忽略到重视，再到最后秋后算总账时怪招迭出。

“十二五”期间的“16％”、“17％”这两个让各界关注已久的数字究竟是如何出炉的？其间有又经历过哪些较量？

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“十二五”新方案

2011年“两会”开幕前，各省的发改委、经信委（经济和信息化委员会）的主任们，拿到了一份并不陌生的任务清单。

南方周末记者从权威渠道了解到，围绕未来五年下降16％的总目标，全国31个省份，以发展阶段的相似性为标准，大致被分为沿海发达地区、发达地区、中部地区和西部地区几档，按类别分解节能降耗指标。

其中，青海、西藏和新疆三个少数民族聚居区，因为特殊性，其能源强度（单位GDP能耗）下降指标被定在了10％。同属西部的宁夏、甘肃两省份，目标定在15％。其余东、中部省区，则分担16％或者略高于16％一到两个百分点的降耗任务。“十一五”期间，各省分到的能源强度目标，虽有七八种，但全国大半省份的降幅为20％。在2010年下半年，各地倍感压力甚至不惜拉闸限电的时候，地方指责节能政策一刀切的声音不绝于耳

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根据各省份“两会”政府工作报告统计可发现，仅新疆一地表示未完成“十一五”节能减排目标，原定20％的减排额度，仅完成10.2％，剩下30个省区中，提前或超额完成减排目标的有8省份，安徽、福建、江西、青海4省对具体完成情况则表述含糊，如安徽省表示“预计可完成”、福建省“将全面完成”，剩下22个省份则已“全面完成减排目标”。

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对于地方官员而言，这份勉强完成的成绩单与乌纱帽直接挂钩。去年下半年，为完成“十一五”节能目标，多地上演拉闸限电闹剧。3月6日，国家发改委主任张平“向社会、向记者朋友做出检讨”，坦承发改委作为主管部门“缺乏经验、工作上有失误”。

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一位参与指标分解的核心人士说，“十二五”期间根据各地发展情况分类分解指标，即便无法做到十分公平，情况类似的省份间也不会因吃亏或占便宜而纠结。

自去年12月至今年“两会”前，国家发改委已两次发文征求地方意见。各省发改委、经信委主任拿到的最新名单，则是指标分解过程中最后一次沟通的结果。如各省无异议，方案一经全国人大审议通过，报送国务院后，将很快公布实施。

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与分解16％目标同时进行分解的还有单位GDP二氧化碳排放指标。国家发改委气候司相关人士证实，目前单位GDP二氧化碳排放指标，已经按地区初步分解完毕。国家层面的能源强度和碳强度（单位GDP二氧化碳排放量）指标，相差一个百分点，分解到地方时，两个指标间也差一到两个百分点。与能源强度指标实行年度考核不同，新增的碳强度指标，采取规划期内中期评估、再期末考核的方法，避免秋后算账带来的巨大压力

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另外，南方周末记者从权威渠道证实，“十二五”的碳强度指标某种意义上说，是个过渡指标。“十三五”之后，由碳强度指标替代现行的能源强度的可能性很大，因为“碳强度指标更综合、更易与国际接轨”。

为什么是16％？

在多数人已默认单位GDP能耗下降16％的目标时，杨富强却视正在进行的全国人大会议为最后的翻盘机会。“在最终审议通过前，还存在别的可能性。”

杨是世界自然基金会全球气候变化应对计划主任，他相信未来五年经济结构调整、高耗能工业增速放缓的趋势，会给能耗降低带来巨大空间。

为什么不是18％、不是20％，而是16％？从去年下半年以来，对于目标的设定，学界几派纷争不已。清华大学低碳能源实验室主任何建坤算过一笔账，“十二五”要完成16％的能源强度下降幅度，要实现的节能量会比“十一五”还要大，因为“十二五”期间GDP总量还将增加。

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南方周末记者统计的各省份政府工作报告显示，25个省份GDP预期增速达到或超过10％。与2010年相比，12个省份调高GDP增长目标，6个省份调低目标，其余省份GDP增长目标不变或基本不变。

除GDP高速增长外，过去五年的节能强度，让投入少、见效快的节能措施基本用完，而且淘汰落后的空间也缩减了。以“十一五”关停小火电7200万千瓦为例，“十二五”能关停的小火电不足一半。

至今，国家发改委能源研究所研究员姜克隽仍坚持认为只要政策得当，有利，合理发展经济，强化产业结构调整，“十二五”可以做到20％的能耗降幅。就在2月初，姜和其他几位研究者，还曾不断提议，希望广开渠道影响决策。两三个星期前，他开始意识到16％的大局已定，这让身为科研人员的他多了一些沉默。

在这场长达半年多的论战中，几方都无法相互说服。但对于16％目标的来源，学界却达成了基本共识。

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2009年哥本哈根气候大会前，中国政府承诺2020年单位二氧化碳排放比2005年减少40％到45％，并计划在五年规划的约束性指标中增设该项。

何建坤测算过，“十一五”碳强度下降了20％左右，“十二五”碳强度降幅保持在17％到18％，“十三五”再完成16％到17％，就能完成到2020年单位 GDP的二氧化碳强度比2005年下降45%的目标。

“现在的能源强度指标16％，是由2020年40％的碳强度指标反推而来的。”杨富强对此也表示认同，“但仅仅考虑气候变化是不够的，节能是应对各种挑战的主要武器。”

杨富强表示，“十二五”的能源强度之所以定得低，可能与“十一五”的19.1％完成情况存在水分有关。南方周末记者获悉，现行的16％目标，除了综合考虑上阶段任务完成情况、未来节能潜力等因素外，也存在以哥本哈根承诺反推国内目标的因素。

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讨价还价

其实早在2010年12月，希望采取更严厉减排目标的研究者就注意到，虽然能源强度总目标没有最终确定，但地方显然较早获悉国家单位GDP能耗下降的指标。

去年12月，宁夏经信委主任王永耀一度十分焦急。他在等待国家下达的指标，以便计算本省内电石、铁合金等高耗能产品的产量。此前为了完成节能减排的任务，宁夏已将其支柱的高耗能产业停产三个月。

当时，王永耀告诉南方周末记者，宁夏自己测算能耗目标是2.1％，如果最终国家单位GDP能耗定在16％，会和国家希望宁夏承担的指标之间有很大差距。

尽管都是先确定总降幅再分解到地方的路径，这一次与五年前分解指标的过程并不相同，从中央到地方都谨慎许多

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十一五”初期，国家发改委要求各地上报各自目标，由于不知目标带来的潜在影响，各省数据颇为“冒进”。以吉林为例，吉林开始之时报出了30％的降幅，当时国家发改委也并未对此提出异议。至2008年“十一五”规划中期评估时，发现完成无望，最终调整为22％。

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根据地方“两会”上公布的“十二五”规划，南方周末记者统计发现，在全国31个省份中，仅有湖北、内蒙古、西藏明确了“十二五”期间单位GDP能源强度降幅具体目标，剩下的28个省份表述模糊。

在关于“十二五”期间单位GDP二氧化碳排放目标上，大部分省市的政府工作报告，对于碳强度的减排表示含糊，仅表示“将完成任务”或只字未提“碳减排”。只有湖北省明确提出，“十二五”期间单位GDP二氧化碳排放将下降17％。

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权威人士透露，去年针对“十二五”规划的座谈会、专家会、地方座谈会，开了十几次。自去年12月中央经济工作会议和全国发改系统工作会议后，关于指标如何分解给地方，经历了“三上三下”。

首先地方上报国家发改委一个指标，由国家发改委提出意见，返回地方一个指标，地方再次上报，国家发改委再提意见。两会前，地方再次上报指标，经人大审议通过后，两会后公布指标分解方案，各省再分头去做。

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三上三下’就是中央和地方的博弈过程。”一位熟悉这段情况的人士解释说，地方第一次上报指标，难免藏着掖着，而国家第一次下达指标，因为考虑到地方会有反复，也不会亮出最后的底牌。

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中国能耗指标制定并非“自下而上”过程，而是“自上而下”。在“三上三下”过程中，地方的执行困难确被听取，但并未如愿争取到较低的能耗指标。以宁夏为例，去年底宁夏自己测算的能耗降低指标仅为2.1％，而实际将要承担的指标是15％，仅比全国指标低一个点。